一

　　光伏扶貧開發政策背景
　　2015年12月8日，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出在“十三五”期間要完成全國5000多萬人口的脫貧任務，脫貧任務已經被提升到了政治任務和國家發展的戰略高度。

國家能源局積極響應號召，在2015年底出臺的《太陽能利用“十三五”發展規劃（征求意見稿）》中提出：“十三五”時期，光伏扶貧工程每年建設規模約300萬千瓦，占全國年新增光伏發電裝機的20%。這個意見稿，吹響了扶貧電站建設的進軍號角。

進入2016年，雖有國家發展改革委《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》出臺,但西北各地棄光限電形勢并未實質性好轉，加之土地資源日趨緊張,領跑者基地建設與扶貧電站開發成為光伏投資的熱門領域。
　　2016年3月28日，國家發改委、國務院扶貧辦等五部門聯合發布《“十三五”光伏發電扶貧工作指導意見（含16省471縣列表）》（以下簡稱《意見》）：在2020年之前，重點在前期開展試點的、光照條件較好的16個省的471個縣的約3.5萬個建檔立卡貧困村，以整村推進的方式，保障200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增加收入3000元以上。
　　2016年5月6日，國家能源局綜合司、國務院扶貧辦發布《關于印發光伏扶貧實施方案編制大綱（試行）的函》（以下簡稱《大綱》），要求各省（區、市）能源主管部門會同扶貧辦，以縣為單位編制光伏扶貧實施方案，并要求在2016年5月15日之前將第一批項目清單上報至國家能源局。
　　隨著《意見》與《大綱》的發布，光伏企業與光伏投資企業都開始圍繞扶貧電站的開發與建設進行深入地考評。

二

　　扶貧電站的定義和模式
　　根據《意見》的內容，對于扶貧電站開發的定義：根據扶貧對象數量、分布及光伏發電建設條件，在保障扶貧對象每年獲得穩定收益的前提下，因地制宜選擇光伏扶貧建設模式和建設場址。
　　中東部土地資源缺乏地區，可以村級光伏電站為主（含戶用）；西部和中部土地資源豐富的地區，可建設適度規模集中式光伏電站。采取村級光伏電站（含戶用）方式，每位扶貧對象的對應項目規模標準為5KW左右；采取集中式光伏電站方式，每位扶貧對象的對應項目規模標準為25KW左右。

《意見》中將光伏扶貧的建設模式分成三種：戶用光伏發電項目（5KW左右規模）、村級光伏電站（100-200KW規模）和集中式光伏電站（一般5MW以上）。可以看出，這三種模式中最適合光伏投資企業參與的，還是集中式光伏電站，本文討論的扶貧電站也都是指集中式光伏電站。

三

　　扶貧電站與商業電站的區別
　　根據《意見》和《大綱》的內容中確定的光伏扶貧的原則性指導意見，將扶貧電站與商業電站的區別分類列出，僅供大家參考。

備注：扶貧電站建成后不可轉讓。

　　對于積極參與扶貧的光伏企業，國家和部分省份都表示會有獎勵措施。《意見》中提出：出臺適當優惠政策，優先支持參與光伏扶貧的企業開展規模化光伏電站建設，保障參與企業的經濟利益。
　　《河北省關于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》中明確提出兩種扶貧模式，其中就有配比商業電站模式：要求按照扶貧電站與商業電站1:2.5比例建設扶貧工程；《山東省扶貧開發領導小組關于全省脫貧攻堅專項實施方案的通知》中明確表示：對積極參與光伏扶貧的企業，省級發改部門在安排光伏電站規模等方面給予重點支持。除了商業電站指標的支持外，河北、江西和湖北三省對于集中式扶貧電站都有省補貼。

四

　　扶貧電站的參與方式與風險分析

　　扶貧電站實施方案的上報流程

　　縣發改委、扶貧辦具體負責編制本縣今年的光伏扶貧實施方案，并報送市發改委、扶貧辦和省發改委（能源局）、扶貧辦審核；省發改委（能源局）、扶貧辦根據各縣扶貧實施方案和條件的成熟情況，分批上報國家能源局和國務院扶貧辦審核。國家能源局和國務院扶貧辦在審核通過后批復，同時下達各縣的扶貧建設指標。實施方案主要包括扶貧人口數、扶貧收益和分配方式，資金籌措情況，市、縣的出資方案等。具體上報流程如下圖：

扶貧電站實施方案涉及的相關部門及職責
　　縣政府組織本縣發改、扶貧、國土、林業、財政及電網、金融機構等有關部門和單位，成立光伏扶貧領導小組，由縣政府主要領導任組長
　　領導小組：統籌本縣光伏扶貧工作中的各項事宜。主要包括協調明確相關單位和部門的任務分工、明確擬采取的配套支持政策、組織編制實施方案，統一落實本縣光伏扶貧項目用地、資金籌措與電網接入等，分批次上報條件成熟的光伏扶貧項目，確保光伏扶貧工作有效推進；
　　發改部門：牽頭負責光伏扶貧實施方案制訂、建設規模爭取與安排、配套電網規劃建設等工作；扶貧部門：牽頭負責宣傳發動、選擇貧困村和貧困戶、擬定年度計劃、牽頭組織財政專項扶貧資金的項目實施；
　　國土、林業、規劃等部門：按照各自職責，負責協調落實光伏扶貧工程建設用地、規劃選址等工作；
　　財政部門：負責相關財政資金的籌集、撥付與監管；
　　金融管理部門：負責協調金融機構對光伏扶貧項目給予貸款支持；
　　物價部門：負責光伏扶貧工程電價政策；
　　電網企業：負責光伏扶貧工程電網接入、并網運行、電費及補貼結算等工作。

扶貧電站的參與方式
　  國家鼓勵各地采取競爭優選的方式選擇光伏企業參與扶貧電站的投資建設和運行管理，要求企業具有較強的資金實力、技術和管理能力。

在河北省，根據《河北省能源局發布關于上報2016年光伏扶貧項目的緊急通知》和《河北省關于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》，文中明確了上報扶貧項目的兩大原則：
　　1）在建項目優先原則。對2014年、2015年省已備案，預計今年底前能夠投產且符合國家確定的重點實施范圍內項目給予優先安排。
　　2）支持重點企業原則。大力支持實力雄厚、信譽較好的企業實施光伏扶貧工程，特別是對近兩年受省通報表彰的項目單位和已參與2015年度光伏扶貧項目試點建設單位要給予優先支持。
　　陜西省根據《陜西省發展和改革委員會、陜西省扶貧開發辦公室關于開展光伏扶貧工作的實施意見》，要求堅持采用競爭方式擇優選取項目開發、建設、運營、管理單位。
　　山東省根據《山東省扶貧開發領導小組關于全省脫貧攻堅專項實施方案的通知》，要求堅持公開透明的原則，通過招標等方式確定本地光伏扶貧工程建設主體。工程建設主體須具備足夠的資金實力、施工與運營經驗、技術與管理能力等。項目建設主體要負責做好光伏扶貧項目的設計、建設、安裝及運行維護等工作。
　　山西臨汾市發布的《臨汾市人民政府關于優選2016年光伏扶貧示范基地建設項目投資企業的公告》中明確提出：光伏扶貧示范基地2016年建設項目，委托水電水利規劃設計總院組織有關專家、代表進行公開評優，優選示范項目投資企業。優選資金實力雄厚、技術能力和經驗豐富、綜合扶貧效益好、誠實守信的企業。
　　在實際操作中，也有部分縣是直接指定投資企業的。最近，山東費縣人民政府印發《光伏扶貧項目收益分配監督管理辦法》：集中式光伏扶貧電站，主要采取“光伏+”運作模式，由費縣人民政府和山東東方商業集團共同出資建設，出資比例為3:7。由山東東方商業集團負責建設和管理運營。
　　類似的還有河北豐寧滿族自治縣，雖然公開發布了《申報扶貧光伏電站項目報名條件》，但從公布到最后截止，只有兩天時間。據稱縣里已經內定一家企業了，所以表面上招標但卻設定了很多條件，最終北京控股集團有限公司成功報名。
　　關于具體的扶貧參與方式。很多地方在流程和制度上也在摸索和完善中。所以，有投資意向的公司應積極與當地扶貧項目主管部門溝通，申請參與扶貧建設，爭取能夠盡早趕上扶貧指標。

投資扶貧電站的風險分析
　　具體的實施方案和操作細則是由各地縣級光伏扶貧領導小組負責制定和推進的。而目前絕大部分的縣政府都還沒有出臺明確的政策和文件；另外，扶貧項目涉及多方利益，有地方各級政府、村委會、貧困戶和投資企業、電網企業等，后期的利益分配和協調也存在一定的不確定性。除此以外，扶貧項目還需要關注以下的風險點：

①外線投資進度和限電風險。貧困地區農村的電網架構比較薄弱，供電可靠性較差。由電網企業負責外線和配電網的投資建設，可能會與電站的建設進度存在一定的滯后性，這就要考慮可能存在的并網滯后和限電風險，并及時關注電網公司的外線投資計劃和施工進度。
　　②資本金來源。對于20%的資本金，地方政府很可能不會與光伏企業共同按等比例出資，甚至會全部由光伏企業出資，也就是資本金完全由光伏企業承擔。
　　③指標獲取。中東部地區并沒有足夠的適合建設集中式光伏電站的土地，在一些熱門的投資省份，很可能集中式光伏電站的扶貧指標會比較少，這樣就造成投資門檻水漲船高。
　　④不利于電站的后期轉讓。《大綱》中明確要求，項目業主經選定后，不能轉讓項目資產及其權益。

扶貧的收益分配和支付方式
　　《大綱》要求由縣光伏扶貧領導小組和光伏企業共同明確集中式光伏扶貧電站年售電收入的分配方案，貧困戶的收益一部分來自土地租金的部分收入，還有一部分來自稅后利潤中政府平臺公司比例對應部分全部作為對應貧困戶收益。
　　但是，根據《大綱》意見，不能確保每個貧困戶每年獲得3000元收入；所以，各地很可能會直接要求光伏企業每年支付給貧困戶3000元，如山東費縣的管理辦法：由山東東方商業集團自2016年起20年內，每年向對應貧困戶支付3000元/每戶。
　　對于分配給貧困戶收益的支付方式，《意見》和《大綱》中都沒有明確說明，各地的做法會有差別。參照山東費縣的管理辦法，費用由供電公司按月直接從上網電費中扣除撥付給鄉政府，鄉政府按月支付給相應貧困戶。

五

　　扶貧電站的收益測算條件與比較
　　扶貧電站與商業電站在不少投資項目的費用上都存在差異，那么項目總投資收益率方面。由于具體地區的條件存在差異，以下測算因素僅供比較和參考。
　　測算因素
　　1）地區和規模選擇：規模集中式電站，位于那類類資源區；
　　2）資本金：20%的資本金按照全部由光伏企業出資計算；
　　3）限電因素：考慮貧困地區的外線和配電網建設的滯后性；
　　4）扶貧項目的收益測算模式：按不考慮配套商業電站帶來的收益/配套商業電站并溢價0.15元/瓦轉讓路條/配套商業電站、建成后溢價1元/瓦轉讓三種情況分別測算（河北按1:2.5配套商業電站，其他省份按1:1配套）；
　　5）融資成本：扶貧電站也會存在建設期墊資，貸款利率統一按基準利率；
　　6）開發成本：扶貧電站，以及由此配套的商業電站，都按自開發模式；
　　7）土地費用：電站造價不包含土地使用稅，扶貧電站的土地費用考慮耕地占用稅；商業電站的也考慮耕地占用稅，并分有土地使用稅和沒有土地使用稅兩種情況測算；
　　相較于商業電站，扶貧電站是國家大力提倡的，扶貧的年度指標將優先發放，且不限電，國補不拖欠，不需要繳納土地使用稅，融資成本相對較低。在Ⅰ類和Ⅱ類資源區投資扶貧電站，收益率并不低，如果能夠通過參與扶貧而獲得商業電站的指標，還是值得投入的，但在扶貧上也存在一些不確定性因素，企業在投資時需要仔細考慮相關的政策、民風民俗、電網接入與消納和多方權益的分配等潛在風險，以便在投資建設與運營管理工作中獲得更好的效益。

六

　　光伏扶貧涉及的問題
　　光伏與扶貧的契合點
　　我國貧困人口主要集中在14個連片地區，這14個集中連片區主要分布在我國的西北部地區，淮河以北省份，如青藏高原的荒漠地區、云南、四川等，特點是傳統產業占的比例大，但是發展滯后，群眾生活缺少產業支撐，根本原因是人均自然資源占有量低。
　　但是這些地區很大一部分光熱資源較好，年均日照小時數在1200小時以上，這些地區發展光伏產業有著得天獨厚的條件。
　　光伏扶貧的意義
　　光伏扶貧是實施精準扶貧、精準脫貧的重要舉措，是推進產業扶貧的有效措施，是造福貧困地區、貧困群眾的民生工程。

光伏扶貧項目開啟了扶貧開發由“輸血式扶貧”向“精準扶貧”的轉變，一次投入，長期受益。從光伏產業角度看，實現了拉動產業發展、光伏應用與農村資源的有效利用。
　　光伏扶貧的實施對象是什么
　　實施對象為兩類：
　　一是無集體經濟收入或集體經濟薄弱、資源缺乏的貧困村；
　　二是無勞動力、無資源、無穩定收入來源的貧困戶。

光伏扶貧的方式
　　一是結合危房改造，異地搬遷等，直接在貧困戶屋頂建設時建設光伏電站；
　　二是在貧困戶屋頂、房前屋后地面分戶建設；
　　三是在貧困村內集中選址建設小規模分布式光伏電站，貧困戶參與分成；
　　四是與現代農業設施結合，如觀光農業、光伏農業大棚等。
　　五是在貧困地區建設大型地面電站。
　　備注：建議采用第四、第五種模式，光伏電站裝機無論大小，后期維運及管理直接影響電站的效益，同時專業技能及管理水平的保障不是分布式模式可以滿足的，或則說不是最經濟的，畢竟規模才是降低運營成本的最好方法。